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廷议上，太傅、上将军武烈王公子宝鼎请奏，考虑到中央财政危机，国内局势动荡不安，请调十万北军镇戍京师。又请奏，为在缓解中央财政危机的同时确保国内局势的稳定，恳请中央考虑实施“与民休息、轻赋薄徭”之策。
中枢大臣们激烈争论，争论的焦点就是有限的中央财政是用于建设中央稳固京畿，还是用于解决来自国内外的双重危机，这随即就牵扯到其他一系列国策和政策，最终还是归结到集权和分封的矛盾上。
始皇帝是坚持集权，既然暂时无法控制整个中土，那就首先牢牢控制大秦本土疆域，这其中透露出中央的无奈，中央正在失去对关东区域的控制，而直接原因就是国力的严重不足，财赋的严重匮乏。
“分封”贵族集团虽然支持“轻赋薄徭”，以此来截留地方财富发展自身实力，但因为武烈王再一次在军权集中上让步于中央，导致关东地方势力明显感受到了来自中央和大秦本土的威胁，所以坚持北伐，坚持进行地方恢复建设，以此来持续损耗中央财政，遏制中央权威。
大朝议上，武烈王对“集权”贵族集团和“分封”贵族集团做出了严正警告。
“集权”贵族集团虽然在财政政策上做出了让步，愿意实施“与民休养、轻赋薄徭”之策，但这一政策的实施需要其他政策的配合，于是必然牵扯到中央权力的“下放”。
权力和财富是相辅相成的，“让利于民”的同时，权力必然“下放”，这进一步威胁到了中央集权，所以始皇帝和“集权”贵族集团在权力的“下放”上设置重重障碍，由此导致中央和地方之间的矛盾更为复杂和激烈，并直接影响到了地方贯彻实施“轻赋薄徭”的财政政策。
“分封”贵族集团不但需要宽松的财政政策，更需要与之相适应的各种“权力”。现在中央不愿意下放“权力”，那么必然造成地方郡县在实施新政策的时候，与中央形成冲突甚至对抗，这肯定会加剧地方形势尤其是关东地区形势的动荡和混乱。
始皇帝和中央得到了武烈王等军队统率们在武力上的全面支持，所以他们绝不让步，即便地方上叛乱不止甚至割据自立，中央也不能在这一根本性的国策上做出妥协。
“分封”贵族集团则联合地方封王、地方郡县官长向始皇帝和中央施压，要求获得更多的“军政财”大权，而他们所采取的策略，还是把矛头对准武烈王和北疆武力，试图利用军队里的军功贵族对北伐的强烈渴望，来挑起武烈王和始皇帝之间的冲突。
宝鼎不得不帮助始皇帝和中央强行压制“分封”贵族集团及其所支持的地方势力。
宝鼎警告始皇帝，国内危机已经超过了来自大漠外虏对中土的威胁，当务之急是建设中央加固大秦本土的稳定，目前情况下继续压制地方势力攫取更多权力已经没有任何意义，只会加剧国内危机，把帝国形势推向更为恶劣的险境。
同时，宝鼎也警告“咄咄逼人”的地方势力，始皇帝和中央已经意识到地方势力的不断发展给中土稳定带来了很大危害，进一步集中军权和增强京畿镇戍力量正是为了威慑地方势力，应对随时可能出现的地方危机。这个时候不要挑战始皇帝的权威，更不要触及中央的底线，否则必有灭顶之灾。
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威胁归威胁，不怕死的人多了，何况被利益蒙蔽了心智的贵族们，所以武烈王若想让中央马上实施休养生息之策，必须拿出实实在在的可以让斗争双方都能接受的妥协方案。
武烈王和宗室、外戚大臣们经过反复措施，又与始皇帝、太子扶苏多次商议，并聆听了老秦贵族和关东贵族对解决当前危机的建议，最终拿出了一个妥协之策，那就是加建封国。
以辽东、辽西之地建燕国，封王则由太子扶苏遥领，在太子扶苏继承大统之前，任何一个皇子只要功勋足以封王爵，则直接领燕国。反之，假如在太子扶苏继承大统之前，没有任何一个皇子有资格封王爵领燕国，则撤消燕国，其所属郡县直接隶属中央。
燕国是大秦第六个封国，但在封王资格上，始皇帝和中央没有让步，皇子功勋不足，就不能领封国。既然如此，始皇帝肯定会想方设法阻止皇子出京建功，这样等到太子扶苏继承大统，第一个就可以撤消燕国这个藩国，为中央削藩开一个好头。
加建封国是始皇帝和中央在“分封”上的让步，可以满足“分封”贵族集团的愿望，而封王资格坚决不改则满足了始皇帝和中央对“集权”的要求，因此这一妥协方案双方都能接受。
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九月上，始皇帝下诏。
在辽东辽西建封国燕国，太子扶苏遥领。
从北疆调十万北军屯驻蓝田大营，镇戍京畿。
修改财政政策，以“与民休养”为宗旨，实施“轻赋薄徭”之策，其具体的赋税政策，则随同此诏一起公布天下，即日执行。其他财经方面的修改政策，则陆续公布并实施。
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秋收尚未结束，新的赋税政策已经传遍大秦本土疆域，关中、巴蜀和荆宛三地郡县马上将始皇帝的诏书公之于众并即刻执行。
大秦本土子民奔走相告。沉重的赋税徭役已经压垮了他们，但他们坚信，皇帝会想到他们，会记住他们为大秦付出的血汗，会在某个时候给他们以赏赐，为此他们咬紧牙关，奋力坚持。
今天，他们等到了皇帝的赏赐。皇帝没有忘记他们，皇帝以“轻赋薄徭”之策卸下了压在他们身上的千斤重担，让他们享受到了大秦统一中土所带来的胜利“果实”。
初冬，关东各地也向庶民们宣告了大秦皇帝的“轻赋薄徭”之策。
关东人欣喜若狂。他们终于看到了希望，终于可以度过一个不再忍饥挨饿的冬天。
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年底，各封国、郡县“上计”，咸阳迎来了寒冬，中央财政也迎来了寒冬，财政收入的锐减让始皇帝和中央忧心忡忡、愁眉不展。
赋税锐减，国库匮乏，中央必须“开源节流”。
目前形势下，维持中土的稳定至关重要，而维持中土的稳定除了“与民休养”外，最重要的就是保持军队的武力，所以军资开支不能节省，其他诸如土木水利工程建设等一系列有助于国力恢复的项目一律暂停，诸如修筑豪华宫殿寝陵等彰显帝王功绩的工程也一律中止，能节省的地方统统节省，实在省不掉的地方也想方设法减少支出。
大秦从帝王到普通国民，人人节俭，这固然是好事，但节俭实际上解决不了财政锐减之后所造成的困难，大秦财政必须要“开源”，要开拓更多的创造财富的渠道。
于是，发展工商业自然成为第一选择。发展手工业尤其是开发山泽之利，有助于提高社会财富总量，而回易的繁荣又能提高商税，更重要的是，保持工商业的发展可以把中土富豪们的财富集中起来，为帝国所用，帮助中土加快恢复国力的速度。
宝鼎这些年为了建设北疆，实施了很多有利于工商业发展的政策，这些政策与中央“抑商”政策相背离，但中央考虑到北疆的特殊情况，默许和纵容宝鼎“便宜行事”，一定程度上促进了北疆建设速度。
现在始皇帝和中央迫于财政危机，不得不改弦易辙，重新发展工商业，这样一来，宝鼎和他在北疆实施的利用工商业促进发展的诸多政策不但给中央提供了宝贵的实践经验，也让中央可以在最短时间内推行一系列相关政策。
宝鼎留在咸阳参与国事决策，辅佐始皇帝和中央制定实施“休养生息”之策，帝国就此走上了艰难的恢复和发展之路。
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屋漏偏逢连夜雨，就在帝国集中力量稳定中土之时，从北疆传来急报，匈奴人两路入侵，一路从云中黑水方向攻击雁门苍头河一线，一路从北地乌水方向攻击长城要隘焉氏塞。
北军大行辕左右副率王贲、司马尚，北军西行辕统率李信一边指挥北军据隘坚守，一边向始皇帝求援。据他们的估计，匈奴人的攻击要持续到第二年的初春，为此他们恳请咸阳给予钱粮武器上的支援。
北疆战事爆发，原定回镇京师的十万北军将士自然中止了南下行程，全部投入到战场，而更严重的是，北疆战事导致中央财政不得不向北方战场倾斜，这当即打乱了咸阳在财政支出上的计划，让始皇帝和中央不得不重新拟制下一年度的诸多国事决策。
接到北疆急报的当天晚上，始皇帝紧急召见太傅、上将军公子宝鼎、太尉蒙恬、护军中尉张唐、大监军杨端和和中将军、蓝田大营统率羌廆。
左丞相李斯陪侍一旁，郎中令蒙嘉则把北疆急报读了一遍。
宝鼎暗自苦叹。老天与自己作对啊，好不容易把帝国推向了休养生息的轨道，谁知北疆战事再起，变数再生。很显然，始皇帝和李斯、蒙嘉等人的第一反应肯定是怀疑自己给他们设下了一个圈套，十万北军回镇京师是假，推行“轻赋薄徭”之策让地方势力迅速坐大才是真。局势衔接的如此紧密，不要说始皇帝和公卿大臣们有这样的怀疑，换作自己也会恼羞成怒。
“诸位爱卿对北疆局势有何看法？”始皇帝脸色阴沉，冷声问道。
蒙武悄悄看了宝鼎一眼，没有说话。
当初他就对始皇帝的决策提出过异议。北疆镇戍不仅仅是防御匈奴人的入侵，还包括镇制北疆边郡的北虏诸族，“守外虚内”的国防策略不可更改，但始皇帝坚持要建设中央稳固京畿，而武烈王在无可选择的情况下，只能同意始皇帝的决策，以此来赢得始皇帝对财政政策的修改。
蒙武对始皇帝的决策有异议，对武烈王以十万北军将士回镇京师同样持否定态度，不过出于政治上的需要，他不能反对，只能暗自祈祷上天赐予北疆几年稳定局面，谁知一转眼的功夫，匈奴人就大举入侵了，好像匈奴人在咸阳布置了眼线获悉了帝国决策一样，一剑砍中了大秦的要害。
如今怎么办？刚刚拟制和实施的休养生息之策肯定不能朝令夕改，中央没有财政支持北疆进行持久战事，只能靠北疆自己想方设法坚持下去，这肯定会严重损害到北疆边郡的利益，边郡北虏人的生存一旦陷入危机，后果不堪设想。
此刻咸阳面临的已经不仅仅是十万大军能否回镇京师的问题，而是北疆武力能否在抵御匈奴人入侵的同时保持北疆边郡的稳定了。
蒙武一筹莫展，他倒没有怀疑这是宝鼎为了阻止十万北军回镇京师而设下的一个圈套，他是担心北疆局势因此而崩溃。
张唐神色冷峻，眼中尽是不满之色。他是沙场老将，曾在北疆与北虏人包括匈奴人都打过仗，他知道目前广袤而漫长的北疆防线对大秦的和平统一来说意味着什么，他不但反对十万北军回镇京师，甚至认为目前的北疆镇戍力量犹嫌不足。
“北虏既然来了，攻打我北疆长城，那还有什么好商量的？”张唐用力一挥手，气吞如虎，“倾尽国力，给北虏沉重一击。”
宝鼎脸色僵硬，默然无语。
羌廆知道宝鼎的难处，他稍加沉吟后，说道，“从这些年匈奴人的攻击策略来看，单于庭内部对自身的发展没有形成统一意见，单于庭内部有很深的矛盾。”
始皇帝、李斯、蒙嘉等人顿时关注起来，齐齐盯着羌廆。
“匈奴人先是攻打代北，接着又跑去打东胡，然后调过头来打河西。打河西的时候，匈奴人受到我们的牵制，无法集中全部力量展开攻击，于是暂时放弃攻打河西，再度南下攻击我长城防线。”羌廆说道，“这些年匈奴人一直在打仗，东打一下西打一下，力气耗费了不少，但战果有限。”
“透过这些攻击我们可以看到匈奴单于庭的内部矛盾，而匈奴人的各方诸王和归附匈奴人的大漠诸族在这些矛盾中互相倾扎厮杀，所以不出意外的话，北疆局势不仅现在紧张，未来还会持续紧张，但有一点可以肯定，凭借我北军武力，长城防线绝对是固若金汤。”
羌廆话里的意思很明确，匈奴人因为内部矛盾和发展策略的不确定，会不断地攻击长城防线，而咸阳如果不能在财政上给北疆以支持，那么十万北军回镇京师的希望也非常渺茫，北军只能靠人数优势来确保长城防线的稳固了。
始皇帝等人听到这话不禁暗自冷笑。长城防线假若被匈奴人突破，武烈王和那些北军统率们还有好日子过？但现在的问题上，中央财政无法支持北疆战事，那假如长城防线被匈奴人突破，始皇帝和中央也要承担连带责任，所以只能退一步，放弃十万北军回镇京师的想法，继续给北疆以最大的财力支持，承认自己在这一轮博弈中的失败。
蒙武不能不说话了，目前情况下，北军不但要守住长城防线，还要确保北疆边郡的稳定，所以，请武烈王即刻赶赴离石要塞的北军大行辕，行使北军统率职责，力挽狂澜。
解铃还须系铃人，无论是咸阳政局还是北疆局势，关键人物都是武烈王，现在只有请武烈王亲自坐镇北疆，先把当前北疆危局解决了再说。
张唐和羌廆不知道宝鼎的真实想法，没有表示支持。
始皇帝和李斯、蒙嘉等待宝鼎的决策。
“我马上赶赴北疆。”宝鼎断然说道。
“十万北军将以最快速度回镇京师。”
宝鼎这句话一出口，始皇帝和李斯、蒙嘉顿时松了一口气。宝鼎的这个决策不容易，虽然这足以说明北疆当前危机不是宝鼎给咸阳宫设下的圈套，但肯定是北军统率们不愿意遵从咸阳命令抽调十万北军回京，所以才利用匈奴人的入侵向咸阳施压。
“武烈王，匈奴人两路攻击，我长城防线岌岌可危。”张唐当即反对，“在战事最为紧张之刻，把十万北军主力调离长城防线，甚为不妥。请武烈王三思。”
“咸阳拿不出足够多的钱粮。”宝鼎说道，“依靠北疆自身能力也无法供养三十万北军，所以，若想确保长城防线，首要之务就是削减镇戍军队，大量调用边郡地方军。”
边郡青壮要守护自己的家园，其士气高昂，其次，临时征发的兵役，其士卒要自己解决一部分口粮衣物和马匹武器。宝鼎的目的很简单，用地方军代替正规军，用北疆人镇戍北疆，用北疆人的财富来填补中央财政投入的不足。
始皇帝当即赞同，同意宝鼎大量征伐边郡兵役进行作战。
羌廆望着宝鼎，目露忧色。虽然宝鼎的计策可以实施，但宝鼎若想说服王贲、司马尚、辛胜和李信等北军统率，从北疆抽调十万主力回镇京师，难度太大了。
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